А.Н.Смирнов

(Статья опубликована в журнале «Экономические споры:

проблемы теории и практики», №2, 2007 год, стр. 102-109)

Авторские права защищены

Правотворческая деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации

Правовые акты органов местного самоуправления направлены на установление общих правил поведения (норм права) или возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений. В связи с этим данные правовые акты – один из важных элементов механизма правового регулирования общественных отношений.

В советское время вопрос о правотворчестве местных советов народных депутатов изучался достаточно подробно. И в современной правовой действительности регулирование нормотворчества и установление юридической силы актов местного самоуправления весьма актуально.

В Российской Федерации федеральное законодательство содержит нормы, регулирующие правотворчество местной власти. Конституционно закреплена обязанность (ст. 15 Конституции РФ) органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, не противоречащие Конституции. В нормативных правовых актах субъектов РФ и уставах муниципалитетов РФ содержатся перечни муниципальных правовых актов.

Закон о местном самоуправлении 2003г. содержит следующее определение муниципальных правовых актов: это решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятые населением муниципального образования, непосредственно органом или должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, изменяющие общеобязательные правила или  имеющие индивидуальный характер.

В соответствии с федеральным законом систему муниципальных правовых актов составляют:

1. устав муниципального образования;
2. правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
3. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования:
4. правовые акты главы муниципального образования;
5. постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

В системе муниципальных правовых актов нормативными актами высшей юридической силы являются уставы муниципальных образований. К таковым также относятся оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить.

В систему муниципальных правовых актов входят не только нормативные, но и не нормативные правовые акты. Эти акты устанавливают или содержат правовые нормы, применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные отношения. Известно, что ненормативные акты не содержат норм права, носят индивидуальный характер, предписывают определенное поведение конкретным лицам.

Муниципальные правовые акты  являются подзаконными актами. Это означает, что они не  должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц органов  местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов  всех уровней.

Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать акту последовательность и логичность его составляющих частей, отразить с достаточной  полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность наиболее рационального его применения, т.е. с наименьшей затратой времени, сил и средств. К тому же это  обеспечивает более отчетливое понимание акта тем кругом лиц и организаций, которым он адресуется.

Основной нормативный правовой акт муниципального образования, как уже отмечалось, - устав. Это своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления.

Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, т.е. иные муниципальные правовые акты не должны ему противоречить.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается  представительным органом муниципального образования, а в  поселениях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.

Закон о местном самоуправлении 1995 г., в отличие от нового закона, предоставлял муниципалитетам возможность выбора способа принятия устава муниципального образования – либо населением на местном референдуме, либо представительным органом  местного самоуправления.

В связи с этим некоторые муниципальные образования принимали свои уставы на основе непосредственного волеизъявления местных жителей.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. изменил процедуру принятия устава муниципального образования. Согласно закону проект устава муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии подлежат официальному опубликованию. При этом должны быть указаны порядок учета представительным  органом муниципального образования предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Этим обеспечивается учет мнения населения при принятии основного нормативного акта муниципального образования.

На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов   представительного органа  муниципального образования, достаточное для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования (две трети голосов от установленной численности депутатов).

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Закон о местном управлении 2003г. устанавливает два основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования: 1) противоречие его конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциями (уставам), и законам субъекта РФ; 2)  нарушение установленного Федеральным законом о местном самоуправление порядка  принятие устава.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. содержалось только одно – первое – основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

Отказ в государственной регистрации, а также нарушение  сроков регистрации, а также нарушение сроков регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Судебный порядок  обжалования отказа в государственной регистрации уставных отказов в регистрации уставов и в более широком смысле  гарантией от вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Жалобы на отказ  в регистрации устава или изменений (дополнений) в него могут приносить граждане или органы местного самоуправления в суды общей юрисдикция.

Условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него является публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки,  порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне.

Таким образом, устав муниципального образования после государственной регистрации подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию) и вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования).

Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 44 базового Закона о местном самоуправлении 2003 г. и в ряде других его положений (среди них: наименование, границы и состав муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; виды, порядок принятия, официального  опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;  виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления,  основания наступления этой ответственности и порядок ее применения и т.д.).

Перечень регулируемых в уставе муниципального образования вопросов не является исчерпывающим. Вместе с тем в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы федеральных законов. Требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию норм этих правовых актов в уставах муниципальных образований, как это часто происходит на практике.

 Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования

 Представительный орган муниципального образования издает правовые акты в форме решений. Существует два вида решений: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К первым относятся многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношением  на местном уровне, - порядок управления муниципальной собственностью, организацию территориального общественного самоуправления и др.

Порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования устанавливается в регламенте представительного органа муниципального образования.

Регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры работы представительного органа муниципального образования.

Именно регламент устанавливает порядок работы представительного органа местного образования, порядок принятия решений, кворум для их принятия. Также решениями по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования  закрепляются положения о депутатских комиссиях, группах, фракциях, о выборе их руководящих органов и т.п.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается на местном уровне самими органами местного самоуправления, полномочными принимать данные правовые акты.

Очевидно, что перечень и форма прилагаемых к проектам документов будут зависеть от субъектов, вносящих проект на рассмотрение. От   инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество  подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления – протокол заседания данного органа и т.п.

На муниципальном уровне, как правило, регламентируется не только процедура внесения проектов муниципальных правовых актов, но и процесс их принятия.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются всегда в коллегиальном порядке. Заседания коллегиональных органов подлежат обязательному  протоколированию.

Ответственность за подготовку протокола лежит на секретаре коллегиального органа. Секретарь несет ответственность за правильность записей в протоколе.

Существует два вида протоколов – полные и краткие. Полный протокол содержит запись всех выступлений на заседании, краткий – только фамилии выступивших и краткую  запись выступления. Решения о том, какую форму протокола вести на заседании, принимает руководитель коллегиального органа.

 Правовые акты главы муниципального образования

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять представительный орган муниципального образования или местную администрацию (за исключением поселений с численностью 1000  человек). Соответственно он издает в первом случае постановления и расположения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором – постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и  расположения  по вопросам организаций местной администрации. Как  правило, в форме постановлений издаются  нормативные акты,  в форме распоряжений – решения по конкретным вопросам, индивидуальные акты.

Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными – правоприменительными, индивидуальными. Что касается актов главы  муниципального образования, то нормативные акты называются постановлениями, ненормативные – распоряжениями.

Постановления и распоряжения как акты главы муниципального образования имеют свою внутреннюю структуру.

Как правило, текст постановления, распоряжения содержит констатирующую и распорядительную части. Если содержание документа не нуждается в пояснениях, то констатирующая часть отсутствует (как правило, в распоряжениях). Проекты в распорядительных документах  в констатирующей части содержит оценку состояния дел  по рассматриваемому вопросу. При этом констатирующая часть излагается кратко и не должна превышать одной трети документа.

Если принимаемый распорядительный документ исключает действие ранее принятых по этому вопросу документов, в нем должно содержаться указание о признании их утратившими силу.

К сожалению, в органах местного самоуправления не ведется учета нормативных актов, которые подлежат отмене. Практика свидетельствует, что около 15 % нормативных правовых актов, утративших силу, не имеет официальной отмены.

 Акты главы местной администрации, иных органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

Глава местной администрации возглавляет местную администрацию на основе единоличия, следовательно, он вправе издавать распоряжения  по вопросам организации ее работы. Это должностное лицо местной администрации вправе издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданным органам местного самоуправления.

К иным должностным лицам местного самоуправления  относятся  глава (председатель) контрольного органа муниципального образования, председатель избирательной комиссии муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители ее структурных подразделений и т.д. Они вправе издавать правовые акты в пределах своих полномочий, адресованные подчиненными им административным структурам.

Руководители структурных подразделений местной администрации по текущим вопросам своей деятельности издают правовые акт в виде  распоряжений и приказов в пределах своих полномочий и в соответствии с Положениями о структурных подразделениях местной администрации.

Распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений местной администрации могут быть  отменены главой  местной администрации.

Для обсуждения наиболее важных вопросов социально-экономического развития и функционирования муниципального образования в структуре местной администрации может быть образована коллегия, возглавляемая главой муниципального образования.

Коллегия является совещательным органом при главе муниципального образования и действует на основании его постановления. На заседаниях коллегии обеспечиваются коллективное обсуждение и выработка принципиальных решений по наиболее актуальным вопросам деятельности местной администрации.

При этом при обсуждении вопросов могут принимать участие приглашенные представители общественности, государственных и коммерческих организаций. Решения коллегии носят рекомендательный характер.

Документы, в разрабатываемой в местной организации, должны иметь определенный комплекс реквизитов и стабильный порядок их расположения. При составлении и оформлении документов должны соблюдаться требования правила, обеспечивающие юридическую силу документа, способствующие оперативному исполнению и последующему использованию их в справочных целях.

При составлении  документа текст  должен содержать достоверную и аргументированную информацию, изложенную ясно, убедительно, кратко, грамотно в соответствии с правилами орфографии и пунктуации в официально-деловом стиле.

Руководитель местной администрации вправе внести на рассмотрение представительного органа муниципального образования проект решения.

Предлагаемый к рассмотрению на заседании представительного органа муниципального образования проект решения с сопроводительным письмом направляется структурным  подразделением местной администрации за подписью ее руководителя.

Представленный на рассмотрение комиссии представительного органа муниципального образования проект решения должен содержать следующие приложения: пояснительную записку; перечень правовых актов, изменений, дополнений, принятия или отмены которых потребует данный  проект; письменные заключения отраслевого департамента; письменное заключение правового управления (отдела) о соответствии представленных документов действующему законодательству.

В соответствии с федеральным законом устав муниципального образования должен содержать не только порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования), но и порядок вступления в силу муниципальных правовых актов.

Таким образом, обобщая все вышеизложенное   можно сказать, что  правотворческая деятельность  органов местного самоуправления весьма разнообразна, имеет свои особенности и назначение.

Важно отметить, что правотворчество местного самоуправления характеризуется тем, что «примыкает» к подзаконному правотворчеству. Органы местного самоуправления принимают акты, содержащие нормы саморегуляции. Соответственно, в задачу данных негосударственных структур входит исключительно решение вопросов местного значения. Это необходимо учитывать при выработке общих представлений об органах местного самоуправления и возможностях их нормотворческой деятельности.

Список использованной литературы

• 1. Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: теория и практика// Государство и право. 1993 № 6;
• 2. Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления// Власть. 2006 № 1;
• 3. Аверьянов Ю.И. Политология Энциклопедический словарь/общ.ред. М.; 1993 с.346.
• 4. Ежевский Д.О. Роль международных организаций в развитии местного самоуправления в Европе//Государство и право. 2005 № 4;
• 5. Кутафин О.Е., Фадеев В.Н.; муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002;  Популярный юридический энциклопедический словарь /Ред. Коллегия  М. 2000 с.387
• 6. Сергиенко А. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах  федерального значения в условиях  муниципальной реформы// Власть. 2006 № 11,
• 7. Дмитриева Ю.А.. М., Муниципальное право. Учебник/Под ред. 2005 и др.
• 8. Антипьев А.Г. Указ. Работа. С. 118
• 9. Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб 1870. Т.1.с.79
• 10. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб 1910. С.52
• 11. Сухарев А.Я. Российская юридическая энциклопедия. М. 1999 с. 535
• 12. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М. 1994 С.57
• 13. Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Сегодня 1992 № 1 с.13
• 14. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций. Екатеринбург, 1994 С.5
• 15. Путин В. Нужно  вернуть престиж местного самоуправления// Российская газета 2001 28 февраля
• 16 Выдрин И.В. к вопросу об организации местной власти в субъектах РФ// Правовая реформа в России проблемы теории и практики. Екатеринбург, 1996 с.67
• 17 Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм  М.;1992 с.74
• 18. Ковешников Е.М. Конституционное право РФ. М.; 2001 с.171.
• 19. Кожевников С.Н. Теория государства и права: Курс лекций. Раздел «Государство» формы, взаимодействие с инстит-ми демократии, политическая система, гражд.-е общ-во,1.2, Н.Новгород, 2004г.